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张岚,PPP:供给侧改革下养老产业融资新路径之——发展的积极意义与当下困境

浏览次数:51     发布时间:2018-02-11

  

 

(一)积极意义

1.优化养老领域财政管理体制

建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理、以及编制完整体现政府资产负债情况的综合财务报告等内容,是建立健全现代财政制度的重要组成部分。PPP一般期限较长,在实施过程中要求地方政府从以往单一年度的预算收支管理逐步向强化中长期财政规划转型,不仅对政府采购实施方式和具体流程做出了明确规定,并且可以通过全生命周期合作机制的设置,平滑项目所在地政府年度财政支出,加强地方政府对其财政可承受能力的管控力度。在养老领域采用PPP模式,与深化财税体制改革、构建现代财政制度的内容、方向和目标高度一致,有利于控制地方债体量,规范地方政府举债行为,加速实现政府行政职能转变,建立健全国家现代财政管理体制。

值得注意的是,近日,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)发布,对各地各级政府举债融资模式进一步规范,明确要求地方政府对于PPP项目“不担保、不回购、不兜底”,允许地方政府以单独出资或社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,但不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。随着PPP政策规定和运作实施的不断规范,其对于优化我国财政管理体制的作用将日益增强。

2.有助于培育具有成熟养老产业运营经验的企业

我国目前缺乏一批能够在养老领域专业化运营并实现全生命周期管理的企业,严重制约了养老产业向纵深化和精细化方向发展。随着PPP养老项目的试点与推行,能够培育出一批在养老领域具有成熟项目投资运作经验的专业化PPP项目公司。这些项目公司也可作为社会资本方参与到新的PPP项目中去。如此不断的迭代与渗透有利于养老领域专业知识、经验和技能的快速扩散,促进养老领域专业人才的培养与成长。未来,通过产业链的不断延伸和重整,这些养老项目公司可能整合成为引领中国养老产业发展壮大的行业龙头、上市公司甚至养老集团。

3.强化对养老项目的运营管理和维护

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》强调“以人的城镇化为核心”,切实提升人民的获得感。而我国在运用PPP支持新型城镇化建设方面,一直存在“重建设,轻运营”,“土地城镇化”快于“人口城镇化”,在基础设施建设领域运用PPP模式驾轻就熟,而在公共服务领域运用PPP模式较为薄弱,甚至未形成成熟、可复制模式的困局。这一困局在一定程度上也归咎于公共服务领域的轻资产属性。其实,PPP运作本身具有重运营、关注合同设计、以及强调全生命周期管理的特点,能够有效弥补现阶段中国养老产业发展过程中重建设、轻运营的不足。在养老领域力推PPP模式,在公共服务领域探讨切实可行的政府与社会资本方的合作模式,能够帮助打破我国新型城镇化进程中的现有困局,并借助PPP模式拓展多层次、多渠道的养老供给体系。

4.为发展养老产业营造平等双赢的政商环境

现阶段,我国在发展养老产业的过程中存在着要么完全依赖财政,要么完全交给企业运作的两极化思路。因PPP合同既适用行政诉讼法,又适用民法,产权并非一定归属于政府,且其涵盖政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种付费方式,有助于在政府和企业之间形成相对公平的政商环境。通过科学合理的合同设计,能够起到明确政府和社会资本方权责义务,以双赢为目的,共同促进养老产业发展的作用。

平等双赢的政商环境还体现在双方的风险共担、利益共享方面。借助PPP模式,可将项目全生命周期运作过程中可能出现的风险和收益在政府方和社会资本之间进行优化分配。各方的风险管理能力由其降低风险发生概率、最小化风险发生后果的能力来衡量,且各方根据承担的风险而享受相应的收益。例如,建设风险中的土地拆迁与补偿风险可由政府承担,政府方也因此享有相应的土地出让收入;而其他建设风险可由社会资本方承担,社会资本方也因此享有相应的工程施工建设收益。再比如,可由政府方承担项目所在地的法律和政策风险,但超出项目所在地的法律和政策风险由政府和社会资本方共同承担,双方根据各自承担的风险享受合理收益。又或者,对于政府付费项目,由政府完全承担市场和收益风险;对于使用者付费项目,由社会资本方完全承担市场和收益风险;而对于可行性缺口补贴项目,由政府和社会资本方按照约定比例,共担风险。

5.项目识别论证机制为养老产业规范发展积蓄力量

PPP项目可由政府或社会资本发起,以政府发起为主。对于由政府发起的项目,财政部门(政府和社会资本合作中心)负责向行业主管部门征集潜在项目;行业主管部门可以从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建或存量公共资产中遴选潜在项目。对于由社会资本方发起的项目,由社会资本方以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在项目。项目发起过程中,需做好物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效考评设置等一系列准备。

我国现阶段大多数PPP养老项目仍处于识别阶段,这些处于识别阶段的项目尚需经历大量的设计和论证工作。实践出真知,一系列的前期项目识别论证工作能够为进一步建立健全PPP养老项目评估体系、发展成熟可行的养老商业运作模式、明确养老产业边界奠定坚实的基础,为养老产业未来的蓬勃发展提供了丰富的项目储备和实践机会。

6.合理付费机制有助于提升财政补贴使用的精准性

PPP与财政补贴的精准使用之间是互为因果、相辅相成的关系。一方面,财政补贴的精准使用是提高使用者付费能力,促进PPP养老项目健康、稳定发展的关键要素;另一方面,随着PPP养老项目的发展,也可通过引入社会资本、提高使用者付费占比的方式,促进财政补贴从“补砖头”向“补人头”转变,不断提升我国财政补贴使用的效率和精准性。目前,我国PPP养老项目中使用者付费项目占比较高,在促进养老产业发展的同时,也有效缓解了政府财政的支出压力。

近期,13部委联合印发的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》指出,各地养老服务机构运营补贴的发放方式应逐步由“补砖头”、“补床头”向“补人头”转变。这一转变主要有两层含义:一是财政补贴应精准到人,真正给予需要帮扶的人群,而非拟要建设的工程;二是通过“补人头”增强居民支付能力,再转由“使用者付费”的方式支付到PPP项目的运营中去,避免了财政一次性支付的巨大压力,主要着力于养老项目的实际运营、服务,而非单纯的建设环节。可以预见,这一政策的有效实施能够鼓励更多社会资本参与到养老项目的运营服务中来。

(二)当下困境

1.项目周期长、回报慢,其投资吸引力有待进一步提高

养老项目本身就具有前期投入较大、利润率较低和回报周期较长等特点;再加上我国养老产业尚处于起步阶段,商业模式和盈利模式尚不清晰,多数项目短期内难以实现现金流自平衡;且我国养老产业PPP项目以使用者付费为主,主要依靠政府方提供的免费或相对便宜的划拨或公益用地维持运营,项目对社会资本方的吸引力有待进一步增强。

2.项目进展较为缓慢,落地率不高

识别阶段为PPP项目的最早期阶段,后续需要经过全面而周密的论证才能确定该项目是否适宜采用PPP模式。论证方式包括但不限于物有所值(Value for Money,VFM)和财政可承受能力论证(Financial Affordability Demonstration)。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号),地方财政部门应当负责对PPP项目实施方案进行物有所值和财政可承受能力论证及验证工作,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。按照以往经验,我国PPP项目的落地率并不高,在20%-30%之间。也就是说,真正能够签约落地的PPP养老项目并不会太多。其实,落地率不高一直是制约我国PPP快速发展的重要因素之一,折射出了社会资本参与的积极性仍未充分调动、项目谈判和合同拟定过程过于复杂、项目论证过程尚待改进等一系列问题。

3.养老和地产项目难以区分,PPP项目库成唯一认证

养老项目的运营专业性强、涉及的人力物力较大,远不如房地产开发项目的短、频、快,也就造成了养老项目容易变形为房地产项目。因此,养老项目的识别和养老领域商业模式的建立非常重要。

目前,财政部和发改委均推出了各自的PPP项目信息库,对于养老产业PPP项目的认定一般以是否进入财政部或发改委PPP项目库为准。对于财政负有支出义务的PPP项目而言,许多金融机构仍以该项目是否被纳入财政部PPP 综合信息项目库为认定标准。所以,一方面,财政部与发改委对于各自项目信息库的清晰划分和说明十分重要,否则将导致各地在项目申报入库的过程中出现混淆且难以抉择的尴尬局面;另一方面,项目信息库本身的不断完善以及对于行业的精准分类也至关重要。目前,我国PPP 项目入库的标准和评价方法亟待改进,尚需建立更加科学、客观的评价体系将优质养老项目从其他项目中有效识别出来。

4.发展不足,行业和区域分布不均

为防控地方债务风险,《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)提出,“各地政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”(以下简称“10%红线”)。现在,部分省市财政支出10%的指标已经用完,而不少地区还存在大量余额,发展极不均衡。

从行业分布来看,各地各级政府尚未对以上“10%红线”实施更为细致的管理,并未明确各个行业或细分领域的具体投资比例限额。部分地方大搞基础设施建设,将这一10%政策红线内的财政支出额度大量用在了基础设施建设方面,而忽略了养老这一公共服务事业的发展。

从地域分布来看,目前,PPP对于养老产业的支持仍然不足,仅24个省份和地区将PPP模式应用到养老领域,而上海、天津、山西、广州、海南、重庆、西藏等地尚未将PPP模式应用到养老领域,地区分化较为明显。经调研发现,上海地区未在养老领域采用PPP模式的主要原因是当地财力较为雄厚,财政支持力度较强,在吸引社会资本发展养老产业方面需求较弱。但在部分其他地区,却存地方政府对PPP认识不足,“少作为”、甚至“不作为”的现象。即使在已有PPP养老项目的省份,仍存在农村养老产业发展相对滞后于城市养老产业发展的问题。

5.类别划分精细化不足,难以满足多样化的养老需求

目前全国PPP综合信息平台将养老产业PPP项目划分为养老业、医养结合、养老公寓和其他四个板块。这种划分方式较为粗放,强调物质投入,而忽略了精神关怀,对养老服务和运营的关注和投入不够;且在实践中养老业与医养结合领域存在一定的重叠与混淆。未来,可进一步细化养老业这一细分领域,增设一些诸如旅居养老、农村养老、养老服务人员培训等细分子行业,提高养老领域项目的多样性。

6.项目融资不到位,绝大多数项目自偿率较低

目前,大多数PPP项目融资时主要依靠银行贷款。由于PPP项目公司一般为新成立公司,运营经验及以往财务数据不足,银行往往要求授信主体提供抵押、质押、担保等增信措施。换言之,现实中的PPP项目融资主要体现为企业融资,银行对于投资人享有完全追索权。然而,养老项目的土地和地上建筑物一般为公益资产,不具抵押权,导致银行无法实现完全追索,因而对项目的自偿性要求较高。目前,地方政府推出的PPP养老项目大多为使用者付费,但测算下来,却难以真正实现项目现金流的自平衡,即项目未来产生的现金流收益无法完全覆盖其投资成本,因此,PPP养老项目对社会资本的吸引力不强,项目融资难以快速到位。

7.土地供应不足,供应方式尚待进一步创新与规范

养老项目的区域选择问题非常重要。例如日本,大多数老人倾向于选择医疗条件发达的地区养老,需要相应的土地供应政策予以规范和保障。在土地资源愈发稀缺的当下,我国部分地区针对养老产业的土地供给明显不足,严重限制了养老产业的发展。2014年国土资源部发布的《养老服务设施用地指导意见》规定,经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地;而营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,且原则上以租赁方式为主。

土地的供应和规划对养老产业的发展至关重要,好的选址也会直接影响相关配套设施消费升级。因此,一是要引导各地政府转变观念,通过划拨、出让、租赁、注入土地折价出资入股等多样化、合法合规的土地供应方式,切实为当地养老产业提供统筹、完整、合适的项目土地。二是在确保并增强养老产业土地供应的同时,也要有效防止国有资产流失,抑制社会资本方通过养老产业进行“土地套利”的不良倾向。《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)就明确规定,“PPP项目主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外,不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发工作,不得借未供应的土地融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。”其实,土地一级开发项目一般期限较短、且不涉及运营,因此,单纯的土地一级开发项目并不适宜采用PPP模式进行运作。即便是对于一二级土地联动开发的养老产业PPP项目,社会资本方也应当与地方政府合理协商项目投资回报和支付条件,回报金额不得与土地使用权出让收入挂钩。